*입법예고 의견제출    
등록일 2026.03.19 작성자 박철수
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제목 용적률 혜택의 반대급부는 이미 공공기여로 충분히 설계되어 있습니다.
내용 「민간도심복합개발 시행규칙(안) 제4조 제2호 가목 접도조건」에 대한 이의 및 개정 요청
현행 시행규칙(안) 제4조 제2호 가목은 주거중심형 개발 대상지에 20m 이상 간선도로 접도조건을 요구하고 있습니다. 그러나 이 기준은 현실적 타당성, 제도적 형평성, 법체계 정합성 모든 측면에서 심각한 문제를 안고 있습니다. 이에 조목조목 논거를 제시하며 해당 조항의 즉각적인 폐지 또는 전면 재검토를 강력히 요청드립니다.
첫째, 현실에서 충족 가능한 대상지가 존재하지 않습니다.
면적 3만~6만㎡의 주거중심형 개발 대상지 중 20m 이상 접도조건을 충족하는 곳은 서울 어디에도 없습니다. 20m 이상 대로에 접한 지역은 강남 테헤란로변, 여의도 대로변처럼 이미 대형 상업빌딩과 업무시설이 들어선 완성된 도심입니다. 이런 곳은 개발이 완료된 지역이지, 주거 공급이 절실한 낙후 주거지가 아닙니다.

고밀도 개발이 절실히 필요한 이면 주거지들이 인접 대로변 상업시설의 그늘에 가려 개발의 기회조차 얻지 못하고 영구적으로 낙후될 수밖에 없는 구조입니다. 억지로 조건을 맞추려면 대로변 대형 상업빌딩을 사업구역에 편입해야 하는 비합리적 상황이 발생하며, 이는 주거 공급 확대를 목적으로 하는 주거중심형 개발의 제도 취지와 정면으로 배치됩니다.
둘째, 개발의 본질과 순서가 뒤바뀌어 있습니다.
도심복합개발의 핵심은 현재보다 나은 도시 환경을 만드는 것입니다. 도로가 좁다면 개발을 통해 넓히면 됩니다. 그것이 이 제도가 존재하는 이유입니다. 그런데 현행 시행규칙은 정반대의 논리를 적용하고 있습니다. 개발이 필요한 곳에 도로가 좁다는 이유로 개발 자체를 원천 차단하고 있습니다. 이는 마치 아픈 사람에게 건강해야 병원에 올 수 있다고 말하는 것과 같은 논리적 모순입니다.
해결책은 간단합니다. 사업시행계획상 계획도로를 접도조건 판단 기준으로 삼으면 됩니다. 개발 이전의 현황 도로가 아닌, 개발 완료 후 조성될 도로를 기준으로 판단하는 것이 상식이자 법 취지입니다. 이미 가로주택정비사업과 소규모재개발사업은 예정도로와 계획도로를 인정하고 있습니다. 민간도심복합개발에도 동일한 기준을 적용하는 것이 형평성에 맞습니다.
셋째, 유사 제도와의 형평성이 심각하게 어긋납니다.
용적률 혜택을 주기 때문에 접도조건을 엄격하게 해야 한다는 주장이 있습니다. 그러나 서울에서 동일하게 용적률 혜택을 부여하는 유사 제도들과 비교해 보십시오. 주택정비형 재개발은 6m, 가로주택정비사업은 6m에 계획도로까지 인정하며, 소규모재개발은 8m와 예정도로를 인정합니다. 모아타운 역시 6m 기준을 적용합니다. 국토교통부조차 2024년 소규모재개발 도로 요건을 완화하는 방향으로 시행령을 개정했습니다.
같은 서울시 주택 공급 정책 안에서 재개발은 6m, 모아타운은 6m, 소규모재개발은 8m인데 민간도심복합개발만 유독 20m를 요구하는 것은 명백한 역차별입니다. 이는 헌법상 평등원칙에 위배될 소지가 있으며, 모아타운을 보호하기 위해 민간도심복합개발을 의도적으로 억제하는 것이라면 이는 행정권 남용에 해당합니다. 두 제도는 경쟁 관계가 아닌 상호보완적 관계로 함께 운영되어야 합니다.
넷째, 용적률 혜택의 반대급부는 이미 공공기여로 충분히 설계되어 있습니다.
도심복합개발사업에서 용적률 상향은 무상으로 주어지지 않습니다. 사업자는 용적률 혜택의 대가로 도로 확충, 공원 조성, 공공임대 제공, 기반시설 기부채납 등 막대한 공공기여를 의무적으로 부담합니다. 접도조건을 별도로 엄격하게 유지해야 할 추가적 이유가 없습니다.
오히려 엄격한 접도조건으로 사업이 불가능해지면 어떻게 됩니까. 용적률 상향도, 공공기여도, 도로 확충도, 주택 공급도 모두 사라집니다. 규제가 공익을 보호하는 것이 아니라 공익 실현의 기회 자체를 원천 차단하는 역설이 발생합니다. 엄격한 접도조건이 초래하는 것은 공공 이익의 보호가 아니라 공공 이익의 소멸입니다.
다섯째, 상위 법령의 취지를 하위 규칙이 정면으로 무력화하고 있습니다.
민간도심복합개발 제도는 법률, 시행령, 조례라는 상위 법령 체계를 통해 도심 주택 공급 확대를 위해 설계된 제도입니다. 수많은 서울시 대상지들이 이 법령 체계를 신뢰하고 사업을 준비해 왔습니다. 그런데 최하위 단계인 시행규칙 하나가 상위 법령 전체의 취지를 뒤집고 있습니다. 이것은 단순한 행정 실수가 아닙니다. 법 취지를 거스르는 명백한 하극상이며 위법한 행정입법입니다.
헌법상 과잉금지 원칙에 따라 행정규제는 목적 달성을 위한 최소한의 범위 내에서 설정되어야 합니다. 현행 접도조건은 이 원칙을 명백히 위반합니다. 만약 서울시가 이 독소조항을 강행한다면, 헌법상 평등원칙과 과잉금지 원칙 위반을 이유로 한 헌법소원 청구, 위법한 행정입법에 대한 행정소송 제기, 국토교통부에 대한 법령해석 및 시정 요청, 국민권익위원회에 대한 소극행정 진정 등 가능한 모든 법적 수단을 동원할 것입니다.
이에 다음과 같이 강력히 요청드립니다.
첫째, 제4조 제2호 가목의 접도조건을 사업시행계획상 계획도로를 기준으로 전환해 주십시오. 둘째, 주거중심형 접도조건을 성장거점형과 차등 적용하고, 면적 2만~3만㎡는 8m 이상, 3만~6만㎡는 12m 이상으로 현실화해 주십시오. 셋째, 재개발·소규모재개발·모아타운 등 유사 제도와의 형평성에 맞게 기준을 조정해 주십시오. 넷째, 무리한 규제조항인 제4조 제2호 가목을 폐지하거나 전면 재검토해 주십시오.
상위 법령이 열어놓은 도심 주택 공급의 길을 시행규칙이 막는 것은 법치주의의 근본을 흔드는 행위입니다. 서울 도심 주거지에서 더 나은 삶을 꿈꾸는 수만 명의 시민이 지켜보고 있습니다. 지금이 바로 합리적인 기준으로 그 기대에 답할 마지막 기회입니다.
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