행정심판재결례

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청구인에게 법령에 근거없는 부담을 명하고 청구인이 이에 불응하자 민원사무처리에관한법률시행령 제16조제1항 규정에 의거 보완사항 미이행을 사유로 한 건축허가신청서반려처분은 위법·부당하다.

(2003.04.17 서행심 2003-112)
2003년 재결례집

피청구인이 2003. 1. 8. 청구인에게 한 건축허가 신청지와 관련한 도로부지와 이 사건 신청지 인근 ○○동 42의114 공원용지의 건축허가전 기부채납과 ○○동 42의114 공원용지 중 훼손된 부분에 대한 공원조성사업계획서 제출요구에 대하여 보면, 건축법 제2조제1항제11호와 동법 제35조에서 \"도로\"는 보행 및 자동차의 통행이 가능한 너비4미터 이상의 도로를 말하며 건축허가시 구청장이 도로의 위치를 지정·공고하고자 할 때에는 건설교통부장관이 정하는 바에 따라 당해 도로에 대한 이해관계인의 동의를 얻도록 하고 있어 피청구인이 건축허가시에 청구인 소유인 ○○구 ○○동 42의6 도로부지 중 도로로 개설된 600여평을 기부채납하도록 조건을 부여할 수 있음은 재량권을 남용하거나 일탈하였다고 보기 어려우나, 이 사건 건축물의 건축허가전에 이 사건 건축물의 허가신청지와 직접 관련이 없는 ○○동 42의114 지목이 \"대\"인 공원용지(2,486평)를 기부채납하고 훼손된 부분을 임상이 양호한 공원으로 조성토록하는 계획서를 제출하도록 보완 요구하는 것은 건축허가와 관련한 건축법규에서 규정하고 있지 아니한 조건부여라고 보여지므로, 피청구인이 주변여건을 종합적으로 검토하여 이 사건 토지를 공원으로 보존하여 산림훼손의 확산을 막기 위한 부득이한 조치라 하더라도 관계법령에 근거없는 이와 같은 조건을 부여하는 것은 재량권을 남용·일탈하였다고 할 수 있다 하겠다.

○○○

○○구청장

[주문] 청구인의 청구를 인용한다. [청구취지] 피청구인이 2003. 2. 24. 청구인에 대하여 한 건축허가신청서반려처분은 이를 취소한다. [이유] 1. 사건의 개요 청구인 소유로 일반주거지역내 지목이 \\"대\\"인 ○○구 ○○동 42의11 외 4필지 지상에 다세대건축물을 신축하고자 청구인이 2002. 11. 25. 피청구인에게 건축허가신청을 하면서 청구인 소유인 ○○동 41의114 공원용지 일부에 주차장시설을 하고 토지와 시설을 기부채납함과 동시에 ○○동 42의 6 도로부지를 기부채납하겠다는 의사표시를 한 바, 주변여건상 ○○산주변으로 건축허가처리시 산림훼손과 민원유발을 우려한 피청구인이 실무종합회의를 거쳐 ○○동 42의 6 도로 600여평 및 ○○동 42의 114 공원용지 전체(2,486평)는 허가전 기부채납하고 동 공원용지중 석축등으로 사실상 대지 조성되어 있는 621평을 사용승인전까지 임상이 양호한 공원으로 원상 복구하는 내용으로 보완토록 2003. 1. 8. 청구인에게 통보하였으나 청구인이 이를 보완하지 아니하자 민원사무처리에관한법률시행령 제16조에 의거 청구인의 건축허가신청서를 반려 처분하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○동 42-11, 12, 13, 14, 15번지상에 건축을 하려고 건축법시행규칙 제6조(건축허가신청 등)의 규정에 의거 건축허가시 제출하도록 되어 있는 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류와 동규칙 별표2의 기본설계도서를 건축허가신청서에 첨부하여 피청구인에게 건축허가신청서(지상 4층, 연면적 520㎡, 다세대주택)를 제출하였으나 민원제기 가능 등으로 건축허가 처리가 곤란하다고 하여 청구인이 피청구인의 입장을 고려 ○○동 42-6, 114번지의 도로와 공원부지를 기부채납하면 민원을 무마할 수 있을 것으로 판단 피청구인에게 ○○동 42-6 도로 600평과 공원부지 2,486평에 대하여 기부채납하겠다는 의사를 밝히게 되었던 것이다. 나. 피청구인은 2003. 1. 28. 위 건축허가 신청에 대하여 도로 개설된 600여평과 ○○동 42-114번지 공원용지(2,486평)를 피청구인에게 허가전 기부채납하고, ○○동 42-114번지 공원용지중 석축 등으로 훼손되어 있는 약 621평은 사용검사전까지 주변과 조화롭게 임상이 양호한 공원으로 조성할 사업계획서를 작성 2003. 1. 30까지 보완하라는 공문서를 청구인에게 통보하였던 것으로, 청구인은 기부채납하는 것이 법적인 요건은 아니나 피청구인의 요구를 받아들여 위 토지에 대하여 기부채납을 하려고 2003. 1. 9. 기부채납서류를 공증받아 피청구인에게 제출하였으나 피청구인 건축부서에서 기부채납할 ○○동 42-6, 114번지 토지가 은행으로부터 근저당권이 설정되어 있어 이를 해지하여야 건축허가가 가능하다하여, 청구인은 피청구인에게 ○○동 42-6, 114번지 토지의 근저당권 설정을 해지하고 ○○동 42-114번지 공원용지 중 석축 등으로 훼손되어 있는 약 621평은 사용검사전까지 나무식재하여 주변과 조화롭게 임상이 양호한 공원으로 원상복귀 하겠다는 공증각서를 제출하겠으니 먼저 건축허가를 내주고 착공전까지 42-6, 114번지 토지의 근저당권 설정을 해지하고 사용승인전까지 공원용지중 석축으로 훼손된 부분은 원상 복구하라는 건축허가조건을 부여하여 줄 것을 요청하였으나 피청구인은 청구인의 요구를 거부하고 보완미이행으로 건축허가 신청서를 반려하였다. 다. 청구인이 피청구인에게 제출한 ○○동 42-11, 12, 13, 14, 15번지상 건축허가신청서(지상 4층, 연면적 520㎡, 다세대주택)는 건축법 제8조 및 동법시행규칙 제6조 등 건축법 기타 관계법령의 규정에 적합할 뿐만 아니라 건축할 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류와 건축법시행규칙 별표2의 기본설계도서를 건축허가신청서에 첨부하였으므로 법령에 위배되지 않는 건축허가신청서를 반려한 처분은 취소되어야 한다. 라. 또한 청구인은 법적인 요건은 아니나 이건 건축허가 처리후 기 도로 개설된 ○○동 42-6번지 600여평은 기부채납하겠으며, 공원용지인 ○○동 42-114번지 2,486평에 대하여는 주변여건상 피청구인의 요구가 있을 시 검토하여 기부채납하고, ○○동 42-114번지 공원용지중 석축 등으로 훼손되어 있는 약 621평은 주변과 조화롭게 임상이 양호한 공원으로 조성할 의사가 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 2002. 11. 25일 ○○동 42-11, 12, 13, 14, 15번지상에 지하0층, 지상4층 연면적 520.96㎡ 다세대 주택 건축허가 신청서를 강서구청에 접수하였으며 검토결과 건축허가 신청 필지는 도시계획확인원상 지목은 대지이나 일부 임목이 훼손된 상태이고 봉제산의 전체적인 형상으로 보아 ○○산 끝자락 중간에 위치해 있고 최근 언론에서도 서울시내 작은 산들을 무분별하게 개발함으로써 주민들의 녹지공간이 파괴됨에 따라 주민들의 원성을 가중시킨다는 행정의 비합리성을 지적하는 보도문 등이 있어 건축허가의 적합 여부를 종합적으로 의견 청취코자 건축허가 신청과 관련 실무회의 소집요청을 하여 현장답사 및 종합회의를 개최한 결과 건축허가 신청부지도 근래까지 수목이 존재하였던 것으로 추정이 되고 동 필지의 주변현황 또한 급경사이며 임목이 양호한 산림으로 둘러싸여 있어 당해 필지에 건축허가를 할 경우 인근까지 더욱 더 산림훼손이 확산 될 우려가 있으니 건축허가 신청된 42-11외 4필지는 ○○산으로 보존되는 것이 바람직한 바 이를 공원으로 지정하고 그 대신 공원용지로 되어있는 42-114 토지(석축 등으로 이미 대지 조성이 되어있는 부분)에 건축하는 안을 권고하자는 종합의견이 있었다. 나. 2002. 12. 20일 청구인의 위임자인 ○○○와 우리구 권고안을 협의하였으며 2002. 12. 23일 ○○○가 내방하여 우리구 권고안은 건축주가 수용할 수 없다는 의견을 제시하였고, 2002. 12. 30.일 청구인이 42-114호 약 621평에 지상1층 주차장을 시설하여 토지와 시설을 동시에 기부채납 및 42-6호 도로 600여평을 기부채납하겠으니 건축허가처리 해달라는 요청원을 제출해옴에 따라, 2003. 1. 7. 건축주의 요구대로 42-6 도로 600여평 및 42-114 공원용지 전체(2,486평)는 선 기부채납 후 건축허가 처리하고 42-114 공원용지중 석축 등으로 사실상 대지조성이 되어있는 621평을 사용승인전까지 임상이 양호한 공원으로 원상 복구토록 조건부여 처리한다는 내용의 구청장 방침을 확정하였다. 다. 2003. 1. 8.일 우리구 방침내용을 건축주에게 보완 통보하였고, 의견수용 등에 대한 관련절차를 이행하지 아니하여 재촉구 통보를 하였으나 기일이 경과되어도 보완되지 않아 2003. 2. 24일 민원사무처리에관한법률시행령 제16조제1항 규정에 의거 보완 미이행으로 건축허가신청서를 반려 처분하다. 라. 건축허가 신청부지가 지적 공부상 지목은 대지로서 토지의 연혁을 검토한 바 1963. 12. 12일 산47-3번지가 임야이었던 것이 1971. 12. 28일 대지로 변경되어 현재까지 지목상 대지로 관리를 하고 있는 상태로서 임야에서 대지로 전환 근거는 찾을 수는 없으나 주변여건을 보면 누가 보아도 임상이 양호한 산으로 인식되고 일부 임야가 임의로 훼손되어 경작의 흔적 및 지역주민의 주차터로 사용하고 있으나 주변여건은 일단의 경사지 임야 및 수목이 존치하고 있는 바, 당해 필지도 근래까지 수목이 존재하였던 것으로 추정되며 동 필지의 주변현황이 급경사와 산림으로 둘러 싸여 있어 관계법령에 적합하다 하여 주변여건을 무시한 채 건축허가 처리를 한다면 공익의 실현과 복리의 증진을 목적으로 하는 구체적 행정실현에도 부합되지 아니하다고 판단되고 이를 미연에 방지코자 건축허가 신청에 대한 실무종합회의등을 개최하였던 것으로 이러한 신청 필지의 종합적인 주변여건에 따라 실무종합회의 개최결과 우리 구 의견을 건축주에게 권고하는 것은 당연한 절차이며, 청구인 본인도 이와 같은 여러 정황과 주변여건을 감안 2002. 12. 30일 기부채납 등의 조건을 제시하게 된 것이다. 마. 2002. 12. 30일 청구인이 우리구에 제시한 건축허가 처리 요청원을 검토해 보면 42-114호 약 621평에 지상 1층 주차장을 시설하여 토지와 시설을 동시에 기부채납 및 42-6호 도로 600여평을 기부채납 하겠으니 건축허가처리 해달라는 내용과 심판청구 내용중 청구인이 공원용지인 ○○동 42-114번지 2,486평에 대하여는 주변여건상 피청구인의 요구가 있을 시 검토하여 기부채납하고 ○○동 42-114번지 공원용지중 석축 등으로 훼손되어 있는 약 621평은 주변과 조화롭게 임상이 양호한 공원으로 조성할 의사가 있다는 내용과 비교해 보면 명백히 일치하지 않고, 청구인이 ○○동 42-6, 114번지 토지의 근저당권 설정을 해지하여야 건축허가가 가능하다는 주장 또한 기부채납 의견이 제출되었을 때에는 이미 이와 같은 사항이 면밀히 검토하였던 사항으로 판단할 수밖에 없어 청구인이 도로 600여평 및 공원용지 전체 (2,486평)를 기부채납 처음부터 할 의사가 전혀 없었었던 것으로 의심되는 바, 보완요청에 대한 건축주의 불응으로 건축허가 신청서 반려한 처분은 당연하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 건축법 제8조 건축법시행령 제9조 건축법시행규칙 제6조 구도시계획법(2002.2.4. 법률 제6655호로 폐지된 것) 제46조, 제47조 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제1조, 제11조 민원사무처리에관한법률시행령 제15조, 제16조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 일반주거지역내 지목이 \\"대\\"인 ○○구 ○○동 42의11외 4필지의 소유자로서 이 사건 대지 지상에 지상4층의 다세대주택을 신축하고자 2002. 11. 25. 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 \\"관내 ○○동 42의6 토지중 기 도로 개설된 600여평과 ○○동 42의114 공원용지(2,486평)를 우리구에 허가 전 기부채납하고, 관내 42의114 공원용지중 석축 등으로 훼손되어 있는 약 621평은 사용검사 전까지 주변과 조화롭게 임상이 양호한 공원으로 조성할 사업계획서 제출\\"이라는 보완통보를 2003. 1. 8. 청구인에게 하였으나 청구인이 2003. 1. 15.까지 제출치 아니하자 피청구인은 2003. 2.24. 청구인의 이건 건축허가신청서를 민원사무처리에관한법률시행령 제16조제1항 규정에 의거 보완 미이행이라는 사유로 반려 처분하였다. (나) 청구인 소유인 ○○동 42의114, 42의11외 4필지, 42의6 등 이 사건 건축허가와 관련한 토지는 채권최고액 32억5천만원으로 근저당권이 설정되어 있다. (다) 청구인은 2002. 12. 30. 피청구인에게 ○○동 42의114 부지중 621평에 지상1층 주차장을 시설하여 토지와 시설을 기부채납하고 동시에 ○○동 42의114 도로 600여평을 기부채납하겠다며 청구인의 건축허가를 처리하여 달라고 요청한 사실이 있다. (2) 살피건대, 건축법 제8조 및 동법시행령 제9조와 동법시행규칙 제6조제1항에 의하면, 건축허가를 하고자 하는 허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 건축법, 국토이용의계획및이용에관한법률, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 농지법 기타 대통령령이 정하는 관계법령의 규정에 적합한 지의 여부를 확인하도록 하고 있으며 민원사무처리에관한법률시행령 제15조제1항에서 \\"민원실 등은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다\\"라고 하면서 동법시행령 제16조제1항에서 \\"민원실 등은 민원인이 제15조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 기간내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 접수된 민원서류를 돌려 보낼 수 있다\\"라고 규정하고 있는 바, 먼저 피청구인이 이건 건축허가신청서 반려사유로 들고 있는 \\"민원사무처리에관한법률시행령 제16조제1항 규정\\"을 보면 이 조항은 민원서류에 흠이 있는 경우 보완을 요구하였으나 이에 응하지 아니하였을 때 적용할 수 있다고 할 것으로, 기록에 의하면 청구인의 건축허가신청과 관련하여 제출한 구비서류에 대하여는 당사자간 다툼이 없음에도 피청구인의 건축허가신청서 제출시 구비서류와 관련이 없는 건축허가전 도로 및 공원용지의 기부채납과 공원조성사업계획서 제출 보완요구를 청구인이 미이행하였다는 사유로 한 이건 반려처분은 근거법령의 적용을 잘못한 위법·부당한 처분이라 할 것이다. 다음으로 피청구인이 2003. 1. 8. 청구인에게 한 건축허가 신청지와 관련한 도로부지와 이 사건 신청지 인근 ○○동 42의114 공원용지의 건축허가전 기부채납과 ○○동 42의114 공원용지중 훼손된 부분에 대한 공원조성사업계획서 제출요구에 대하여 보면, 건축법 제2조제1항제11호와 동법 제35조에서 \\"도로\\"는 보행 및 자동차의 통행이 가능한 너비4미터 이상의 도로를 말하며 건축허가시 구청장이 도로의 위치를 지정·공고하고자 할 때에는 건설교통부장관이 정하는 바에 따라 당해 도로에 대한 이해관계인의 동의를 얻도록 하고 있어 피청구인이 건축허가시에 청구인 소유인 ○○구 ○○동 42의6 도로부지중 도로로 개설된 600여평을 기부채납하도록 조건을 부여할 수 있음은 재량권을 남용하거나 일탈하였다고 보기 어려우나, 이 사건 건축물의 건축허가전에 이 사건 건축물의 허가신청지와 직접 관련이 없는 ○○동 42의114 지목이 \\"대\\"인 공원용지(2,486평)를 기부채납하고 훼손된 부분을 임상이 양호한 공원으로 조성토록하는 계획서를 제출하도록 보완 요구하는 것은 건축허가와 관련한 건축법규에서 규정하고 있지 아니한 조건부여라고 보여지므로, 피청구인이 주변여건을 종합적으로 검토하여 이 사건 토지를 공원으로 보존하여 산림훼손의 확산을 막기 위한 부득이한 조치라 하더라도 관계법령에 근거없는 이와 같은 조건을 부여하는 것은 재량권을 남용·일탈하였다고 할 수 있다 하겠다. 따라서 피청구인이 청구인에게 법령에 근거없는 부담을 명하고 청구인이 이에 불응하자 민원사무처리에관한법률시행령 제16조제1항 규정에 의거 보완사항 미이행을 사유로 한 이 사건 건축허가신청서반려처분은 위법·부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

건축법 제8조 건축법시행령 제9조 건축법시행규칙 제6조 구도시계획법(2002.2.4. 법률 제6655호로 폐지된 것) 제46조, 제47조 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제1조, 제11조 민원사무처리에관한법률시행령 제15조, 제16조