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의료기관개설허가신청반려처분취소

(2005.04.14 서행심 2005-103 )
2005년 재결례집

청구인은 영안실을 설치하지 않겠다는 각서를 작성한 사실이 있음에도 각서 내용과 달리 영안실을 설치하려고 하는 바 이는 신의칙에 위배된다 할 것이고, 청구인 병원의 1년 사망자가 7명～8명에 불과함에도 허가신청서에 5개소의 분향소를 설치하는 것으로 되어 있는 점, 장례식장을 개장한다는 광고현수막을 병원 인근 5개소에 불특정다수인을 상대로 설치한 점 등에 의할 때 청구인의 종합병원 설립허가신청의 목적은 장례식장 영업을 합법화하려는 것으로 보이므로, 피청구인이 행한 이 건 처분을 부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.

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ㅇㅇ구청장

【주 문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2005. 1. 11. 청구인에 대하여 한 의료기관개설허가신청 반려처분은 이를 취소한다. 【이 유】 1. 사건개요 청구인은 2004. 12. 20. ○○구 ○○동 188-19 소재 ○○병원을 종합병원으로 허가받고자 피청구인에게 의료기관개설 허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2005. 1. 11. 병원측과 인근 주민 사이의 의견조정실패 및 쾌적한 주거환경을 훼손시킬 우려가 있다는 이유로 이를 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 건 처분에 이르게 된 경위 1) 청구인은 의료법에 의하여 설립된 의료법인으로서 2000. 7. 31. ○○구 ○○동 188-19에 주사무소를 두고 의료법인 ○○의료재단이라는 명칭 하에, 의료기관의 설치운영, 지역영세민 구료 및 무의촌 순회진료 등을 목적으로 ○○병원(이하 “병원”이라 한다)을 개설한 바가 있다. 2) 청구인이 개설한 병원은 2000. 7. 31.경 대지 200평에 건평 100평의 4층 규모로 의료법 제3조 상 병원허가를 받은 후, 보다 종합적인 차원에서 의료서비스를 제공하자는 취지 하에 종합병원으로 규모를 늘리기 위한 노력을 계속하게 되었다. 각고의 노력 끝에 청구인은 대지 470평의 기존 4층 건물을 리모델링하고, 추가로 8층 규모의 병동을 신축하기로 하여 2004. 2. 3. 피청구인으로부터 의료시설(병원)로 건축허가를 받았고, 2004. 6. 16.경에는 건축법상 사용승인을 얻게 되었다. 청구인은 2004. 12. 20.경 종합병원으로의 시설적 규모를 완성하고, 그 후 의료법상 허가기준으로서의 종합병원의 인적, 물적 요소를 구비한 이후 피청구인에게 종합병원개설허가신청을 한 바가 있다. 3) 그러나, 피청구인은 2005. 1. 11.경 이 사건 허가신청에 대하여 “지역주민들의 종합병원 허가를 반대한다는 극심한 의사표시가 있고, ○○구의 쾌적한 주거환경 및 주민의 안녕을 손상시킬 것이라는 우려가 있다”는 이유로 이 사건 거부처분을 하였다. 나. 이 건 처분의 위법성 1) 청구인은 의료법에 의하여 적법하게 설립된 의료법인으로 의료법에 따라 종합병원을 개설할 수 있으며, 종합병원 개설은 의료법상 허가사항이다. 일반적으로 허가라 함은 자유재량적 행정행위로 파악되고 있으나 일정한 경우 법상 허가라고 하여도 기속재량적 행정행위로 파악되는 경우도 있다고 할 것이다. 즉, 허가신청 요건으로서의 신청방식이나 구비서류가 법규에 명시적으로 규정되어 있고, 법에서 불허가 대상사유(제한사유)를 미리 규정한 경우가 기속재량적 행정행위의 예라고 할 것이다. 기속재량적 행정행위로서의 허가는 법규상 요건을 갖추고 법상 제한사유에 해당하는 경우가 아니면 허가를 해주어야 하며, 제한사유 이외의 사유를 근거로 불허가 처분 또는 허가신청 반려처분을 하는 것은 위법하다고 할 것이다. 2) 유사 판례를 보면 대법원 94누13497 판결에서는 “공중이 이용하는 위생접객업의 시설 및 운영 등에 관한사항 등을 규정함으로서 국민보건을 위한 위생수준을 향상시켜 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 제정된 공중위생법의 규정에 의하면, 동법 제2조제1호 (나)목, 동법시행령 제3조제2호 (나)목 소정의 터키탕업을 하고자 하는 자는 위 법 제3조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 그 영업의 종류별로 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 영업의 시설 및 설비가 제3조제1항의 규정에 의한 설비기준에 적합하지 아니한 경우에는 제4조제1항의 규정에 의한 영업허가를 할 수 없도록 규정하고 있는 바, 공중위생법상의 위생접객업허가는 그 성질상 일반적 금지의 해제에 불과하므로 허가권자는 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 이를 반드시 허가하여야 하는 것이다.”라고 판시한 바 있다. 또한 대법원은 95누9051판결에서 “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 위 관계법규에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다”고 판시한 바도 있다. 대법원 93누2216 판결에서도 “식품위생법상 대중음식점영업허가는 성질상 일반적 금지에 대한 해제에 불과하므로 허가권자는 허가신청이 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 허가하여야 하고 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수 없다.”고 판시한 바도 있다. 3) 이 사건 종합병원설립허가는 의료법 및 의료법시행규칙상에서 정한 요건을 완비한 경우 및 의료법상 제한사유에 해당하지 아니하면 원칙적으로 허가를 해야 한다는 의미에서 “기속재량적 행정행위”로서 해석되어야 하며, 기속재량 행위로 운용되어 왔다. 지난 의료법 개정 연혁을 볼 때에도 허가 제한 사유는 ① 보건복지부령으로 정하는 지역별 소요병상수를 초과하는 경우 또는 ② 제51조의 규정에 의한 개설허가의 취소처분이 있는 날로부터 6월 이내에 그 처분을 받은 자가 의료기관을 개설하고자 하는 경우 등이 있었다. 그러나 이 또한 의료법 개정으로 삭제된 바가 있다. 결국 현재 남은 불허가 사유(허가제한 사유)는 “의료법 제32조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하는 경우”만이라고 할 것이다. 4) 따라서 피청구인이 청구인의 이 사건 종합병원 설립허가신청을 반려 또는 거부하기 위하여는 상기 의료법상 규정된 허가 불가사유(제32조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하는 경우)를 그 원인이나 이유로 들어야 할 것이다. 하지만 피청구인이 설립허가를 반려한 사유는 앞서 본 바와 같이 “민원”이었다. 민원을 허가여부시 고려하라는 아무런 의료법상 허가 제한규정은 없다. 그렇다면 이 사건 피청구인의 거부처분은 기속재량행위인 종합병원 개설 허가에 있어서 고려할 사항 이외의 사항을 이유로 하여 거부처분을 한 것이어서 위법한 행정처분이라 할 것이다. 다. 이 건 처분의 부당성 1) 피청구인의 본 건 종합병원 설립허가 신청 반려처분으로 인하여 청구인은 회복하기 어려운 손해를 입고 있다. 청구인이 종합병원을 운영하려는 이유는 동작구에 좀 더 쾌적하고 편리한 종합적 의료서비스를 제공하고자 함에 있음에도 어찌된 이유인지 피청구인은 종합병원을 개설하는 것이 마치 쓰레기장이나 핵오염물 처리장을 설치하는 것과 마찬가지로 쾌적한 주민환경과 주민의 안녕을 손상시킨다고 거부처분의 이유를 밝히고 있다. 일부 주민들의 이해하지 못할 요구나 민원으로 국민의 생명과 건강이라는 공익적 서비스를 제공하는 의료기관을 개설하지 못한다고 하는 것은 타당하지 않다고 할 것이다. 2) 청구인은 종합병원 허가를 받기 위한 시설기준을 마련하느라 많은 노력과 재산을 투입하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인의 위법한 행정처분으로 인하여 이러한 노력이 물거품으로 돌아간다면 그 피해는 일차적으로 청구인에게 가해질 것이지만 장기적으로는 동작구 구민과 일반 국민에게 돌아갈 것이 명백하다. 라. 결론 따라서, 이 건 처분은 법상 근거하지 아니하는 허가 제한사유를 이유로 하여 행한 것으로 위법하고, 양질의 의료서비스 제공을 통한 국민의 보건 증진이라는 공익을 위하여도 부당함에 마땅히 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 처분경위 청구인은 ○○구 ○○동 188-19에서 ○○병원(종별 : 병원)을 운영하던 중 2004년에 기존의 지하1층, 지상5층의 병원건물을 지하2층, 지상8층 규모로 증·개축한 후, 2004년 9월에 증·개축에 따른 변경허가신청을 필하였으며, 2004년 12월 20일 기존의 병원을 종합병원으로 변경 운영하기 위하여 병원 폐업신고서와 동시에 종합병원개설 허가 신청서를 제출하였다. 그런데 청구인은 병원건물을 증·개축하는 과정에서 지하1층의 일부와 지하2층 전체에 분향소 5개소를 설치하였고, 이에 지역주민들은 종합병원으로의 허가를 반대하는 진정서를 제출하는 등 수차에 걸친 극심한 반대 의사표시를 하였으며, 본건 피청구인은 병원측과 주민들 사이의 이견을 좁히기 위하여 중재에 노력하였으나 실패하였고, 종합병원허가 시 일반주거지역에 장례식장이 들어서는 결과가 초래되어 쾌적한 주거환경 및 주민의 안녕에 해를 끼칠 것으로 판단되어 허가신청을 반려하였다. 나. 처분의 적법성 1)청구인이 현재 운영하고 있는 병원은 국토의계획및이용에관한법률 제76조 및 서울특별시도시계획조례 제29조에 의거 장례식장이 들어올 수 없는 제3종 일반주거지역에 위치하고 있다. 장례식장 설치는 현행 건축법상 상업지구에만 설치 가능토록 제한되어 있으며, 예외적으로 건설교통부 건축58550-1450(2001. 6. 13.)호 관련 질의회신에 의하면 종합병원에 입원 등을 한 환자가 사망하였을 경우에 한하여 조문객들의 분향 등 장례의식을 위한 시설의 설치가 가능하다는 유권해석을 하고 있다. 의료법 제32조 및 동법시행규칙 제28조의2 규정에 의하면 종합병원은 시체실을 설치하도록 규정하고 있어 건교부의 유권해석인 종합병원 부속용도의 분향소 설치만 허용된다 하겠다. 청구인이 2004. 12. 20. 현재의 병원을 종합병원으로 운영하기 위해 허가신청을 하였는바, 2) 청구인의 현재 병원과 종합병원허가신청내역에는 큰 차이가 없으며, 시설·장비면에서 병리해부실과 시체실이 추가로 나타나 있다. 그간 청구인의 병원시설 증·개축과정에서 2004년 4월 병원 내 장례식장이 개설된다는 정보가 있어 주민들이 연명하여(160명)진정을 제기할 당시 청구인측에서는 주민들의 의사에 반하는 영안실 설치는 고려치 않고 있음을 각서로서 약속한 바 있다. 또한 청구인의 병원 내에서 사망한 자에 대하여 조사한 바에 의하면, 2003년도 8명, 2004년도 7명으로 조사된 바 있어, 현재 설치되어 있는 5개소의 분향소의 규모는 건교부의 유권해석에 따라 예외적으로 허용되고 있는 종합병원부속 용도로의 사용보다는 영업을 위한 규모라 하겠으며, 그 증거로, ○○소방서외 5개 장소에 “○○병원 내에 장례식장을 개장하여 운영한다”는 현수막을 설치하여 불특정 다수인을 상대로 홍보한 사실이 있다. 한편 주민들은 장례식장의 입주를 저지하기 위하여 관할경찰서(○○경찰서)에 집회 신고후 지속적으로 장례식장 반대집회를 한 사실이 있다. 상기의 사실로 볼 때 청구인이 종합병원의 허가를 득하려는 것은 의료기관의 본질적인 의료서비스 향상보다는 일반주거지역에 들어올 수 없는 장례식장 영업을 합법화하려는데 의도가 있기에 종합병원허가신청을 반려처분한 것은 적법한 행정행위라 할 것이다. [병원과 허가신청 종합병원과의 비교] 구 분현재 병원내역종합병원 허가신청내역진료과목내과, 소아과, 외과, 정형외과, 마취통증의학과, 신경외과, 진단방사선과(7개과목)내과, 소아과, 정형외과, 마취통증의학과, 신경외과, 진단방사선과, 산부인과, 진단검사의학과(8개과목)의료인수 (의사)7명8명병상수32실 144병상33실 147병상건물규모지하1층일부～지상8층좌 동주요장비 및 시설병원시설병리해부실, 시체실(추가)기타지하1층 일부～지상8층지하1층 일부～지하2층에 분향소 5개소 설치되어 있음 (종합병원 허가신청내역 아님) 다. 청구인 주장의 부당성 1) 종합병원 설립허가신청 반려처분으로 인하여 청구인이 회복하기 어려운 손해를 입고 있다고 주장하나, 청구인은 2004년 4월 병원증축과정에서 주민들의 의사에 반하는 병원내 장례식장 영안실 설치는 고려치 않고 있음을 각서로서 약속한 바 있음에도 분향소 설치를 강행하여 오히려 주변 주민들의 재산권 행사에 위협이 되고 있는 실정이다. 2) 청구인은 종합병원을 운영하려는 이유가 동작구에 좀더 쾌적하고 편리한 종합적 의료서비스를 제공하고자 하는데 있다고 하나, 현재 청구인이 운영하고 있는 병원은 종전과 마찬가지로 진료가 행해지고 있으며, 종합병원의 허가신청이 반려되었다고 해서 진료하는데 영향을 받고 있지는 아니하기에 청구인의 주장은 설득력이 없다. 3) 청구인은 주민들의 이해하지 못할 요구나 민원으로 국민의 생명과 건강이라는 공익적서비스를 제공하는 의료기관의 개설허가를 못한다고 하는 것은 타당치 않다고 주장하나, 현재 운영중인 병원을 종합병원으로 허가신청하는 목적이 양질의 의료서비스 제공을 통한 국민의 보건증진이라는 공익을 위한 목적보다는 부수적으로 얻게 될 주거지에서의 장례식장 유치에 그 의도가 있는 바, 주민들의 주장 또한 타당하다 하겠다. 4) 또한, 피청구인의 위법한 행정처분으로 인하여 청구인에게 피해가 가해지며, 그 피해는 장기적으로 구민과 일반 국민에게 돌아갈 것이 명백하다고 주장하나, 현재 동작경희병원 건물은 담장 등 별도 구획된 공간 없이 골목하나를 사이에 두고 주택가 한복판에 자리하고 있으며, 병원의 주 출입구는 곧바로 편도 2차선 도로에 접해있다. 이러한 상황에서 종합병원의 허가는 장례식장 영업으로 이어져 지역주민의 주장대로 인근 지역주민의 재산권에도 큰 영향을 미칠 뿐 아니라 주변 교통흐름에도 악영향을 줄 것임은 자명한 사실이기에 청구인의 주장은 이유없다 하겠다. 5) 건축물의 증축과정에서 장례식장이 들어올 수 없는 일반주거지역임에도 장례식장을 유치하여 건축물 증축 등 사업을 무리하게 추진하여 주민의 거센 반발을 야기시켜 왔으면서도, 국토의계획및이용에관한법률 제76조 및 서울시도시계획조례 제29조에서 규제하고 있는 기본방향을 무시하고 의료법령의 요건에만 맞으면 당연히 허가를 해줘야 한다는 식의 청구인 주장은 억지 주장이라 하겠다. 라. 결론 위에서 살펴본 바와 같이 종합병원의 허가가 해당 허가에 그치지 않고, 그 결과가 주민들의 의사에 반하며, 주민들의 권리를 침해하는 주거지역 내의 장례식장 영업으로 이어질 것이기에 청구인의 주장은 부당하다 할 것이며, 피청구인의 본건 처분은 정당하다고 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 의료법 제30조제4항제3호, 제32조, 같은법시행규칙 제28조의2 별표2 의료기관별 시설기준 및 별표3 의료기관의 시설규격 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 2004. 3월경 청구인 병원 인근 주민들이 병원 내 영안실 설치로 집값 하락등 주민피해가 예상되므로 이를 시정해 줄 것을 요구하는 민원을 제출하자, 피청구인은 2004. 4. 2. 건축허가 내용상 영안실 용도는 없으며 청구인 병원이 작성한 ‘각서’를 근거로 위 병원이 영안실 설치는 생각하고 있지 않다는 회신을 하였다. (나) 청구인 병원이 2004. 3. 30. 작성한 ‘각서’에 의하면 ○○동 188-19 외 6필지에 건물을 증측함에 있어 인근 주민의 영안실 설치 반대민원에 대해 청구인 병원은 인근주민의 의사에 반하는 영안실 설치는 고려하지 않고 있으며, 병원의 지하층은 MRI실, CT실, X-RAY실과 각종 검사실로 사용 예정인 것으로 되어 있다. (다) 청구인은 2004. 9. 18. 의료시설 증축 후, 당초 면적 1,419㎡(22병실, 99병상), 의사 6명이던 시설을 3,797㎡(32병실, 144병상), 의사 7명으로 변경하는 의료기관 허가변경신청을 하였고 피청구인은 2004. 9. 20. 이를 허가하였다. (라) 병원 인근 주민들은 2004. 9. 2. ○○경찰서에 2004. 9. 6. ~ 10. 1.까지 병원 앞 도로상에서 영안실 설치 반대 시위를 벌이기로 집회신고를 한 후, 피켓을 들고 꽹과리와 빈 페트병을 치면서 시위를 하였다. (마) 청구외 ○○○은 2004. 9. 10. 피청구인에게 2004. 9. 17.~10. 1.까지 ○○소방서, ○○역 등 5개소에 플래카드를 게첨하기로 하는 옥외광고물 설치신고를 하였으며 플래카드에는 “넓은 빈소 350평, ○○병원 장례식장(○○역 7호선 3번출구 2분거리) 개장”이라고 되어 있다. (바) 피청구인이 2004. 10. 2. 청구인 병원에서 사망한 자에 대한 자료제출을 요구하자 청구인은 2003년 8명, 2004년 10월 현재 7명의 사망자 명단을 제출하였다. (사) 청구인은 2004. 12. 20. 위 병원에 대한 폐업신고와 동시에 위 병원을 종합병원으로 하는 의료기관개설허가신청을 하였으며, 피청구인은 2005. 1. 11. 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 의료법 제30조제4항제3호에 의하면 의료인이 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하고자 할 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 특별시장·광역시장 또는 도지사의 허가를 받아야 하되, 법 제32조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니한 경우에는 의료기관의 개설허가를 하지 아니한다고 규정하고, 법 제32조에 의하면 의료기관의 종별에 따르는 시설·장비의 기준·규격, 의료인의 정원 기타 의료기관의 운영에 관한 사항 및 요양병원의 입원대상질환·입원절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 되어 있으며, 같은법시행규칙 제28조의2에 의하면 법 제32조의 규정에 의한 의료기관의 종별에 따르는 시설기준은 별표2, 그 시설규격은 별표3과 같다고 되어 있는 바, 청구인은 의료기관 허가신청에 따른 허가여부결정은 기속 재량적 행위임에도 적법한 허가요건을 갖추어 신청한 청구인의 의료기관개설 허가신청서를 관계법규에서 정한 제한사유 이외의 사유를 들어 반려하는 것은 위법한 처분이라고 주장하고 있으나, 청구인은 영안실을 설치하지 않겠다는 각서를 작성한 사실이 있음에도 이 각서 내용과 달리 영안실을 설치하려고 하는 바 이는 신의칙에 위배된다 할 것이고, 청구인 병원의 1년 사망자가 7명~8명에 불과함에도 허가신청서에 5개소의 분향소를 설치하는 것으로 되어 있는 점, 장례식장을 개장한다는 광고현수막을 병원 인근 5개소에 불특정다수인을 상대로 설치한 점 등에 의할 때 청구인의 종합병원 설립허가신청의 목적은 장례식장 영업을 합법화하려는 것으로 보이므로, 피청구인이 행한 이 건 처분을 부당한 처분이라 할 수 없다할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.