행정심판재결례

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도시계획(안)공람공고는 입안과정에 있는 사항에 대한 의견을 수렴하고자 하는 것으로 단순한 통지행위에 불과하다.

(2001.02.23 서행심 2000-653 )
2001년 재결례집

행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하여 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하는 것으로, 도시계획(안)공람공고는 피청구인이 법령의 범위내에서 도시기능의 증진을 위하여 적합하다고 판단되는 부지를 선정하여 도시계획(안)의 입안과정에 있는 사항을 이해관계인에게 널리 알려 의견을 수렴코자 하는 것으로 단순한 통지행위에 불과하며, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사라고는 할 수 없다 할 것으로 이 건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이다.

○○○외 ○○○명 대리인 변호사 ○○○

○○구청장

【주 문】 청구인의 청구를 각하한다. 【청구취지】 피청구인이 2000. 8. 31 청구인에 대하여 한 도시계획(안)공람·공고는 이를 취소한다 라는 재결을 구함. 【이 유】 1. 피청구인이 2000. 8. 31 청구인에 대해 도시계획(안)공람·공고를 한데 대하여, 2. 청구인들은 주로 1978년경 서울시 구 2동 무허가 건물 철거계획상의 철거대상 가옥에 거주하였던 자들로 공동택지를 구입하고자 무주택자조합을 결성하고 1978년경 서울시 구 동 산 202 임야 31,041평방미터(이하, 구 산 202 토지라 함)를 매입하여 명의신탁하여 소유권을 가지고 있다가 1995. 6. 23경 이 사건 토지들에 대하여 그 공유지분에 관한 소유권이전등기를 경료한 자 들로, 구 산 202 토지를 위와 같이 무주택자들에 대한 주택건설을 목적으로 매입하였는 바, 도시계획상 용도지역이 일반주거지역임에도 도시계획시설상 공원지구로 지정되어 있어 청구인들은 위 토지상에 주택을 건축하지 못하고서 그간 계속하여 주택설립이 가능할 수 있도록 행정청에 탄원하여 왔는데, 1992. 3. 9경 서울특별시 교육감은 위 구 산 202 임야 31,041평방미터 중의 일부를 교육부지로 사용하고자 위 지번을 동 산 202 임야 23,190평방미터, 같은동 산 202의 1 임야 6,520평방미터, 같은동 산 202의 2 임야 1,251평방미터, 같은동 산 202의 3 임야 80평방미터로 각각 분할한 후, 위 토지중 산 202의 1과 산 202의 3에 대하여 각 토지수용재결에 기하여 취득한 후 같은해 1992. 5. 29자로 교육감 앞으로 각 소유권이전등기절차가 경료하였고, 1997. 3. 7경 서울특별시에서는 다시 위 토지중 신청인들 소유로 남아 있는 산 202의 2 토지를 산 202의 4, 산 202의 5로 분할하여 산 202의 4는 토지수용재결 등의 절차에 의하여 취득한 후, 1997. 4. 18경 서울특별시 앞으로 소유권이전등기를 경료하고, 산 202의 5는 1997. 6월경부터 피청구인은 도로로 지목을 변경한 뒤 협의취득 등의 방법에 의하여 이를 취득하고 그 무렵 그 소유권이전등기를 경료하였으며, 이러한 과정에서 청구인들 소유였던 구 산 202 토지는 1992. 3. 9경 수용당시 평방미터당 가격이 금 382,885원이었으나, 1997년경에는 금 154,529원으로 하향되었다가, 2000. 1. 1경에는 공시지가가 평방미터당 금 76,200원으로 낮추어져 청구인들로서는 구 산 202 토지에 대한 그간의 토지수용 등에 의하여 소유권을 잃은 것 이외의 청구인들 소유로 남아 있는 서울 구 동 산 202 임야 23,190평방미터(이하, 산 202 토지라 함)에 대하여도 경제적으로도 극심한 피해를 입고 있는 실정임에도 불구하고 2000. 8. 31경 피청구인은 다시 청구인들 소유로 남아 있는 이 사건 산 202 토지의 한가운데 부분에 제2배수지를 설치한다는 이 건 도시계획시설결정을 하기에 이르렀고, 이 사건 도시계획결정에 관한 서울특별시 구 공고 제2000- 호는 그 공고내용상 도시계획법 제9조, 제98조의 규정에 의거 입안하고 도시계획법 제22조, 같은법시행령 제22조에 따라 주민의 의견을 청취하고자 공고한다고 되어 있으나, 도시계획법 제98조는 존재하지도 않으며 아울러 도시계획법 제22조는 1999. 1월경 삭제되었고, 도시계획법시행령 제22조 역시 1973. 3. 21경 삭제되었기에 이러한 존재하지도 않는 도시계획법상의 규정에 근거하여 입안되고 폐지된 법령에 따라 공고가 이루어진 이 건 도시계획결정은 그 하자가 명백하고 중대하기 때문에 당연무효라고 할 것이며, 만약, 이 건 도시계획결정을 도시계획법 제23조 내지 제30조 소정의 도시계획사업의 시행이라고 한다면 이러한 서울특별시 구 공고 제2000- 호 도시계획공람공고는 그 실질 내용상 도시계획 제26조 소정의 실시계획의 인가고시와 다를 바 없는데 이러한 도시계획사업구역내의 토지소유자들인 청구인들은 이미 민원 등을 통하여 이러한 도시계획사업에 대하여 동의하지 않았음을 밝혔는 바, 도시계획시행자인 피청구인은 사업시행 기간내에 이 건 산 202 토지 등을 협의취득하거나 수용재결 등에 의하여 취득하는 등의 절차를 거쳐야 함에도 이 건 도시계획결정은 이러한 사업시행기간을 명시하지도 아니하였을 뿐 아니라, 도시계획시행자는 협의취득, 수용재결 등의 절차를 현재까지 전혀 이행하지 않고 있기에 이 건 도시계획결정은 효력이 없을뿐만 아니라 이 건 도시계획결정은 행정청의 재량행위이기는 하나 대법원 1996. 11. 29 선고 96누8567호 판결에 의하면 이러한 행정주체가 가지는 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정계획상 이익형량의 고려대상에서 당연히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 위법한 것으로 보아야 한다라고 하는 바, 이 건 도시계획결정의 경우에도 당연히 신청인들 소유의 이 사건 토지 일부에 제2배수지를 설치하는 것으로 획득되는 공익과 청구인들의 사익을 상호교량하여 이러한 도시계획사업으로 달성하고자 하는 공익이 이로서 침해되는 신청인들의 사익보다 현저히 중요하여야 할 뿐만 아니라, 청구인들 소유토지와 근접한 동 산198의 1, 산199의 1, 산199의 2, 산199의 3, 그리고 산203의 소유자와 이 사건 산202의 소유자인 청구인들간의 사익들에 대하여서도 상호비교하여, 독산동 산 198의 1 등의 소유자의 소유권을 침해하는 것 보다 이 사건 산202 토지의 소유자인 청구인들의 소유권을 침해하는 것이 사업목적상 합리적이어야만 할 것이나, 이 건 도시계획결정이 있기 이전까지 구내의 상수원 공급에는 아무런 문제가 없었기에 이러한 상수 등을 저장하는 배수지를 증설할 급박한 필요성은 없다 할 것이며, 이 건 도시계획 결정대로 제2배수지가 설치될 경우 청구인들 소유의 이 사건 산202 토지 중 좌측부분은 초등학교와 제2배수지에 에워 싸이게 됨으로써 맹지가 될 수 밖에 없고, 아울러 이 사건 산202 토지 우측부분은 그 좌측이 제2배수지에 의하여 막히고 그 우측은 산으로 둘러쌓여 있는 상태이기에 실질상 맹지가 될 수 밖에 없게 되므로 위와 같은 내용의 도시계획결정에 따른 도시계획사업이 진행될 경우 청구인들은 산202 토지 전부에 대하여 소유권을 제한받게 되는 가혹한 결과가 초래될 것이며, 청구인들 소유토지와 인접한 토지인 산198의 1, 산199의 1, 산199의 2, 산199의 3은 모두 이 사건 산 202 토지보다 동 상수도 가압장과 인접한 곳에 있는 토지이기에 구태여 상수도 가압장과 먼곳에 있는 이 사건 산202 토지 위에 배수지를 설치하여야 한다는 것은 납득하기 어렵고, 만약 산203, 또는 산202 위에 배수지를 설치하여야 한다면 이러한 목적을 달성함에 있어서 사익을 최대한 보호한다는 측면에서 한 필지의 토지위에 배수지를 설치하는 것이 합리적이라 할 것임에도 이러한 사익들 상호간의 이익을 전혀 교량하지 아니하였는 바, 이 사건 도시계획결정은 행정계획상 재량권을 남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인은 구 동 산 202번지상의 도시계획수도시설(이하, ''''독산2배수지''''라 함)은 도시계획법 제24조의 규정에 의한 도시계획시설결정을 위한 절차인 입안·공람·공고를 거쳐 현재 서울시 시설계획과에서 검토중에 있는 도시계획(안)으로 도시계획시설(수도)결정을 위한 진행경위를 보면, 2000. 7. 7 서울특별시 상수도사업본부에서 구청에 도시계획시설(수도)결정 입안 요청, 2000. 8. 25 도시계획시설(수도)입안, 2000. 8. 31 일보, 신문, 일보, 경제에 도시계획(안) 공람공고 게재, 2000. 8. 31 ∼ 2000. 9. 14 주민의견 청취, 2000. 9. 29 구 도시계획위원회 도시계획시설(수도) 결정자문(가결), 2000. 10. 11 구청장이 서울특별시장에게 도시계획시설(수도)결정을 진달하게 되었으며, 청구인들은 피청구인이 도시계획시설(수도)입안 공람·공고한 것을 도시계획시설(수도)결정공고로 잘못 알고 행정심판 청구한 것으로 판단되나, 설사 청구인들의 주장과 같이 도시계획시설 결정되었다고 가정하더라도 2배수지는 규모가 7,430㎡이며 저수용량 9천톤의 배수지로 도시계획법 제98조제2항 및 서울특별시도시계획조례 제68조제1항의 규정을 보면, 구청장에 권한위임사무는 도시계획의 결정사항중 수도시설은 저수용량이 5천톤이하의 배수지 및 가압장에 한 한다고 규정되어 있으므로, 이 사건의 경우 도시계획시설결정되었다고 가정하더라도 그 결정권자는 서울특별시장이 되는 것인 바, 결국 청구인들은 도시계획시설결정이 이루어지지 아니한 도시계획(안)공람공고에 대하여 행정심판을 청구한 것이므로, 청구인의 주장은 이유없다 할 것이며, 청구인들이 주장하고 있는 도시계획법 및 시행령의 각 조문은 도시계획법이 2000. 1. 28 전문개정(2000. 1. 2 법률 제6143호)되어 2000. 7. 1 시행되기 이전의 법 및 동법 시행령이 2000. 7. 1 개정시행되기 이전의 것으로 피청구인이 2000. 8. 31자 도시계획시설(수도)입안공람공고한 사항에 대하여 구법을 적용하여 위법을 저질렀다는 터무니없는 주장을 하고 있는 것이며, 2배수지 건설사업은 서울시상수도사업본부에서 수도정비기본계획에 의거 동과 동 일부 고지대에 안정적인 급수공급 및 지역내에 산재되어 있는 기존의 노후 유·무인 가압장 및 소배수지를 통폐합하여 주택가에서 발생되는 가압장 소음, 수질, 수압문제 등으로 제기되고 있는 인근지역 주민들의 민원해소를 위하여 타당성을 검토하여 도시계획(안) 입안을 요청한 사항으로 피청구인은 도시계획법 제22조 및 동법시행령 제22조의 규정에 의거 도시계획입안공람공고를 하고 일반다수인의 의견을 수렴하여 2000. 9. 29자 '''' 구 도시계획위원회''''의 자문을 거쳐 서울특별시장에게 2000. 10. 11 도시계획시설(수도)결정을 신청하였던 것으로, 청구인이 구내의 상수원 공급에 아무런 문제가 없으므로 배수지를 증설할 필요가 없으며, 도시계획시행자도 협의취득, 수용재결 등의 절차를 이행하지 않으므로 도시계획결정은 효력이 없다는 주장은 위와 같은 사실로 볼 때 아무런 근거없는 부당한 주장이며, 서울특별시도시계획조례 제7조제2항에서 "공고된 도시계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 공람기일내에 시장에게 의견서를 제출할 수 있다"라고 규정하고 있으며, 동조 제3항에서는 "시장은 공람기일이 종료된 날부터 60일 이내에 제출된 의견을 도시계획입안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다"고 규정하여, 도시계획입안시 주민들 의 의견을 청취하여 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 반영하도록 되어 있으나, 그 당시 청구인들은 아무런 의견도 제기하지 아니하였던 것인 바, 이상과 같이 청구들인의 도시계획시설(수도)결정취소 등의 청구는 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의한 행정심판의 대상이 되지 아니하는 부적법한 심판청구임이 명백하므로 각하되어야 하며, 설사 각하 사유에 해당되지 아니 하더라도 청구인들의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다고 주장한다. 4. 살피건대, 행정심판법 제2조제1항에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 같은법 제3조제1항에는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있음을 알 수 있는데 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하여 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위를 말하는 것으로, 이 건 청구인이 주장하는 도시계획(안)공람공고는 피청구인이 법령의 범위내에서 도시기능의 증진을 위하여 적합하다고 판단되는 부지를 선정하여 도시계획(안)의 입안과정에 있는 사항을 이해 관계인에게 널리 알려 의견을 수렴코자 하는 것으로 단순한 통지행위에 불과하며, 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사라고는 할 수 없다 할 것으로, 청구인의 이 건 도시계획(안)공람·공고취소심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 하지 아니할 수 없다 할 것이다. 5. 그렇다면, 이 사건 심판청구는 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항의 규정에 의한 심판제기요건을 결한 부적법한 청구임이 명백하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

행정심판법 제2조, 제3조